訪全國政協委員、中國礦業大學（北京）原副校長姜耀東

礦業權出讓收益制度改革是礦產資源權益金制度改革的重要內容。自2017年《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）印發以來，礦業權出讓收益對健全我國礦產資源有償使用制度、維護國家礦產資源權益、促進礦產資源保護和合理利用發揮了積極作用。

不過，全國政協委員、中國礦業大學（北京）原副校長姜耀東在調研中發現，礦業權出讓收益制度在執行過程中，存在一些新情況和突出問題。

文件內容尚存爭議

自《暫行辦法》印發以來，所有新申領的探礦權和采礦權，甚至探礦權增列礦種和采礦權新增資源儲量，無一例外都必須繳納礦業權出讓收益。但是，學界對《暫行辦法》存在爭議，人大代表和政協委員多次在全國兩會上提出相應的改革建議、提案。

其一，資源稅和礦產資源收益金的法理依據存在疊置問題。資源稅和礦產資源收益金均為基于礦產資源國有、補償國家資源消耗而有償使用設置的稅費項目。采礦權人支付權益金，是對開采權利的對價及該采礦權項下固有附著的國有礦產資源的償付。

其二，首次繳款比例過高問題。以規定額度500萬元為例，一個出讓收益為400萬元的小型項目須一次性繳納；而一個出讓收益為1000萬元的大型項目，僅需先繳納200萬元的首次認繳；在項目初期，規模僅為后者40%的小項目需要繳納2倍的出讓金。該條件下，相對小型的項目需要背負更高的投資壓力。

其三，探礦權征收礦產資源權益金的合理性問題。勘查行為是技術密集和資本密集的統一體，本質上是高風險經營。企業投入大量資金開展勘查工作，大多項目最終無法發現可供開發的資源；即使有了查明礦產資源儲量，仍然無法保證未來的開采行為和生產行為。然而，并沒有非企業過錯而無法開采的探礦權礦產資源權益金退還機制。

企業承擔較大壓力

為此，姜耀東調研了國家能源集團、中煤能源集團、河南能源化工集團、山東能源集團、淮北礦業集團、晉能控股集團、山西焦煤集團等企業，發現這些煤炭企業對學界觀點持認同態度。

調查中，姜耀東發現，企業不僅要承擔勘查的投資風險，而且在申領探礦權、采礦權時，很多礦業公司還須繳納上千萬元甚至十幾億元的巨額權益金。在當前成本上漲、礦產品價格低迷的大環境下，我國礦業公司還需面對生態環保及高額權益金的財務壓力。在這種壓力下，民營礦業公司的礦產資源勘查行為基本趨于停滯，很多擬建的礦山項目也被迫放棄或延期。

“我國礦業實體經濟承受著巨大的短期沖擊，還面臨著發現資源無法滿足礦業開發和礦產品內部供給的未來風險。” 姜耀東說。

一是礦業權出讓收益改革加重了企業負擔。“以某國有能源集團為例，其下屬某煤礦服務年限在70年以上，而礦業權出讓收益要求30年內繳清，意味著企業需在近80%資源未動情況下提前支付所有費用。” 姜耀東說，“如按現行政策執行，該集團未來需繳納的礦業權出讓收益近千億元。礦業權出讓收益金額巨大，加重了企業負擔。”

二是缺乏統一的指導細則，助長了地方政府財政短期行為。煤炭礦業權市場基準價下放到地方后，國家沒有制定統一的指導細則，各省份自由定價權過大。一些地方政府在實際征收時遠遠高于20%這一比例，部分省份甚至高達50%。首期繳納比例過高且短期繳納長期收益，增加了企業在安全生產、綠色低碳發展和智能化建設等方面的投入壓力，制約煤炭行業轉型升級和綠色低碳發展。

三是不利于能源資源安全保障。原先只有國家出資探明礦產地，企業才需要繳納礦業權價款。《暫行辦法》出臺后，企業出資勘查的新增資源儲量也需繳納礦業權出讓收益。同時，企業勘查發現的資源儲量越多，繳納的出讓收益越多。

“目前的《暫行辦法》影響了煤炭企業投資煤炭勘查、生產的積極性，不利于煤炭安全穩定供應和應急保障能力建設。改進和完善礦業權出讓收益繳納方式迫在眉睫。” 姜耀東說。

繳納方式有待改進

如何改進和完善礦業權出讓收益繳納方式？

姜耀東建議，要研究制定礦業權出讓收益率征收政策機制。開展煤炭礦業權出讓收益率征收試點，一次性計算所有資源量的礦業權出讓收益總值，首次繳納20%；煤礦投產后，按照原煤產量每年征收礦業權出讓收益。

“相關部門在制定礦業權出讓收益率基準價時，要綜合考慮資源屬性和賦存等條件，綜合平衡調整礦業權出讓收益市場基準價。”姜耀東表示。

同時，要盡快制定全國統一的礦業權出讓收益征收標準和減免規定，研究制定國家統一的征收指導細則，明確出讓收益市場基準價和基準率區間；明確對因資源枯竭、煤與瓦斯突出、水文地質條件極其復雜、深井開采和生態保護等原因退出的礦山，減免出讓收益；還要完善評估方法，理清礦業權有償取得和使用關系。充分考慮勘查階段風險和收益，對由企業自行或混合出資探獲的礦業權，明確出讓收益測算應扣除的企業前期勘查投資收益，充分反映國家所有者權益和國家出資的勘查收益。