一、必要性

 

　　1. 早布局，早規劃，化被動為主動

 

　　我國宣布30/60碳達峰/中和愿景。煤電深化供給側結構性改革——“控規模、轉定位、優存量、調布局”，整體占比下降，但依然高達57%。隨著生態文明觀的落地、新能源成本降低、國際氣候與環境治理的角力，國際貿易談判新的碳關稅議題，我國煤電將面臨更為嚴峻的內外部環境。

 

　　2. 地方政府缺乏長遠的碳中和路徑規劃

 

　　很多省市缺乏對氣候變化重大風險的評估和認識，在能源結構規劃中沒有認識到碳減排的緊迫性。而作為我國的主體電源，煤電因符合“經濟、可靠”的傳統能源觀而產生路勁依賴。傳統能源產能擴張慣性大，在宣布30/60規劃后，已核準或在建的煤電項目都分布在經濟性以及環境資源的限制地區，81%處于空氣污染指數較高地區，61%處于資源限制較大的地區。部分地方政府難以控制投資沖動，達峰越晚，峰值越大，未來實現碳中和的難度越大。

 

　　3. 煤電的年均利用率已常態化低于50%，新增產能惡化煤電內部競爭和增大經濟性風險

 

　　中國煤電全行業虧損長期超過半數，行業自身產能過剩，燃煤機組的年均利用率已常態化低于50%。新的煤電項目在不斷獲批、開工、投產。全國目前共有9800萬千瓦煤電機組在建，以及5300萬千瓦獲得核準，將導致煤電機組的年均利用小時持續下降，或至3840小時左右（低于45%的利用率）。因此，繼續增加煤電產能將進一步加劇煤電行業內部的競爭和經濟性風險。

 

　　4. 未來新建煤電，將在壽命周期之前提前退役，增加擱淺資產損失

 

　　歐盟現役煤電平均年齡是35年，平均服役年限超過40年，部分煤電機組服役年限超過60年。中國現役煤電平均年齡13年，50%煤電在過去10年內投運，85%容量在過去20年里投運。按照40年的服役年限，為實現2060前碳中和，未來新建的煤電，將在壽命周期之前提前退役，增加擱淺資產損失。

 

　　5. 歐盟加速退煤進程，加速綠色發展和復興，且欲強化歐盟在全球氣候治理領導地位

 

　　歐盟共有15個國家先后宣布以2025,2030,2038等不同時間節點的退煤計劃，其中比利時、奧地利和瑞典三國已率先實現電力系統去煤。作為歐盟最大經濟體的德國于2019年成立退煤委員會，且通過“煤炭法”正式確定最晚在2038年年底結束煤電。德國聯邦政府和能源公司已正式簽署協議，到2038年結束以褐煤為原料的發電，運營商將因電廠提前關閉而獲得補償。對于德國硬煤電廠，運營商將根據政府的時間表拍賣其退出的發電能力，以獲得補償。

 

　　二、政策建議

 

　　1. 建議國家能源局牽頭，編制各省市煤電產業碳達峰和碳中和路線圖

 

　　建議編制各省市煤電產業碳達峰和碳中和路線圖。利用現有的煤電規劃建設風險預警系統，及國家能源局煤炭司2020年3月開始組織的《煤炭需求總量及結構預測研究》研究課題，評估經濟發展與電力需求增長，協同制定各省市2030碳達峰，2035年以及2050年的中長期電力發展中煤電結構規劃，2060年碳中和路線圖。保持省級差異化的時間表和路線圖，率先在煤電項目經濟性和環境資源受限的地區實施“不新增煤電裝機”，并制定具體的行動方案，推廣到全國。

 

　　2. 編制煤電行業碳中和技術與時間路線圖

 

　　建議國家能源局煤炭司在《中華人民共和國煤炭法（修訂草案）》中，第六章煤炭資源綜合利用和生態環境保護，新增“煤電企業碳中和”條例，明確煤電企業碳中和的市場主體責任。

 

　　建議國家發改委和科技部設立專項支持煤電碳捕集和封存技術，包含燃燒前脫碳技術、燃燒后CO2捕集技術、富氧燃燒技術和化學鏈燃燒技術。打造產學研一體化平臺，加強技術開發，試點專項資助，推動煤電碳捕集和封存技術的成熟化，規模化，商業化，為存量煤電排放提供技術選擇。待成熟商業運營后，以碳市場價格核定減排收益。

 

　　建議國家能源局編制煤電碳中和技術路徑選擇與時間路線圖。從2021年2月1日起開始實施的碳排放權交易管理辦法，電力行業首批納入，其中碳排放配額分配以行業基準法免費分配為主，離碳中和目標還有較大差距。煤電行業作為排放最大戶，應提前規劃煤電碳中和分步驟的2030-2035-2050-2060中遠期路線圖。

 

　　3. 編制煤炭產業工人在碳中和愿景下的人員安置預案

 

　　建議編制碳中和愿景下煤炭行業職工需求與退出安置預案，從時間空間角度規劃現有260萬從業人員。基于過去5年煤炭供給側結構性改革經驗，支持企業多渠道分流安置職工，挖掘內部轉崗分流潛力。

 

　　建議在退煤地區探索“光伏養老”“光伏合作社”模式試點，讓安置煤炭產業工人入股落地的新能源項目（如每人持有50千瓦光伏），讓更多的職工參與到新能源發展的紅利，鼓勵煤炭行業從業人員向新能源等其他行業平穩轉型（且煤炭行業人員從業分布密度與全國較高太陽輻射總量的區域分布耦合）。

 

　　建議支持特色學校和企業合作，設立“煤炭行業云示范與培訓中心”，基于正在推動的全國首批智能化示范煤礦建設試點，總結分享煤礦井下5G無線通信平臺、智慧礦山工業互聯網平臺、礦山物聯網等技術，煤電精細化運營經驗，推動智能化技術與煤炭產業融合。同時，將盤活提升行業存量的人力資源，培養“數字化、專業化、知識化”的人力資本。

 

　　4. 煤炭資源型城市轉型，避免陷入“資源詛咒”陷阱

 

　　建議國家能源局牽頭建立煤礦智能化行業標準，隨著煤炭智能化升級改造試點的逐步展開，煤炭資源依附型城市，特別在蒙晉陜地區煤炭傳統企業，實現從“挖掘煤炭”到“挖掘數據”的智能轉型，縱向地提升產業發展空間。

 

　　建議國家發改委設立“煤炭資源轉型試點城市”，通過關聯項目落地導入新的人才，資本，技術要素稟賦，培育新的產業增長點，強化政策支持和市場的協同。借鑒德國魯爾工業區從上世紀60年代開始轉型經驗教訓，從立法，政企互動、統一規劃，避免陷入“資源詛咒”陷阱。

 

　　建議國家能源局煤炭司，基于已在運行的《煤礦關閉退出規劃及長效機制研究》課題，編制煤礦退出的生態設計標準。同時因地制宜設立煤電站退役后規劃設計標準，平衡工業景觀改造、工業遺產保護與城市功能更新的需求。把工業遺跡根植于城市記憶，規劃多功能的空間布局，打造多功能活動中心，從污染源逐步改成城市綠能源頭的區域級公園。